这年秋天，与颍州相邻的庐州、濠州、寿州都大闹饥荒，老百姓吃树皮草根为活，盗贼蜂起。逃荒的难民，扶老挈幼，络绎于途，万一北来，颍州首当其冲。苏轼说：“若流民至颍，而官无以济之，则横尸布路，盗贼群起，必然之势也。”抚辑难民，政府必须先有准备。所以，他于十二月二十五日上《论淮南盗贼，乞赐度牒、籴斛斗，准备赈济淮浙流民状》，打算卖了度牒，购储小麦、粟米、菉豆（绿豆）、豌豆四色，封桩斛斗，候有流民到州，逐旋支给赈济。
但是，每一想到独在朝中孤军奋斗的老弟，心里总有说不出的迷惘，寄一阕《满江红·怀子由》词给他，重坚旧约：
火上加油的是户部执掌仓廪的仓部，不问情由，认定纲运欠折皆因仓司头子向纲梢要钱要物的缘故，遽然立一仓法，命令真、扬、楚、泗转般仓依该仓法行事，将各处斗子（仓库出纳）裁汰一半。命下之日，扬州转般仓的斗子四十人全部陈请归农；虽然暂时留住了，如此法必行，现任的斗子必致星散。这种倒果为因、因噎废食的办法，只使纲运更加紊乱而已。
清颍东流，愁来送、征鸿去翮。情乱处，青山白浪，万重千叠。孤负当年林下意，对床夜雨听萧瑟。恨此生、长向别离中，凋华发。
途中，得晁补之以诗来迎。
状言：“臣至淮南，体访得诸处税务，数年来刻虐日甚，商旅为之不行，其间课利虽已不亏，或已有增剩，而官吏刻虐，不为少衰。”认为这原因并不完全由于国家财用窘急，转运司督迫所致，显然是税务官吏希望年终奖金，借关市法来敛百姓，饱私囊；还有一个怪现象是盐酒税务监官，虽是卑职，但缙绅士人、公卿冑子，也未尝没有由此晋升的，现在他们却与专栏秤匠一处分钱。这位最重士人气节的老臣实在看不顺眼，不禁大喊：“礼义廉耻，国之四维；四维不张，国乃灭亡！”要求朝廷悯救风俗，全养士节，废除这个“税务岁终奖格”。
税务官以“超收”为功勋，官与役一处分钱，为现代人所习见的常事，但是宋代的苏轼却大为诧异。
遥知更上湖边寺，一笑潜回万室春。
掠地冲风敌万人，蔽天密雪几微尘。
“这问题，我心里早已有了腹案。目前小民的困乏，不过是粮食和燃料两项，义仓有积谷数千石，便可支散，以救贫民。作院有酒炭数万称，酒务有柴数十万称，可以照原价出卖。贫民得此两项，困难就解决了。”
苏轼沿途访见地方官吏催缴民欠的凶暴，与农民多年灾歉之后，无力归偿，流离道路的悲惨，心里一直不平。这件事情，他在杭州时，朝廷曾因灾殄诏求直言，他即应诏论列四事，其中即有宽免民欠一项。不料事为执政所格，初则诿称未见此状；经苏轼别录再奏，朝廷准赐缗钱百万，籴米备赈；而发运使王觌又坚称米贵不籴，致使次年水灾，无粮可救。宽免民欠一项，也未曾实施。
直到自己积资应该迁升朝散郎一官时，他便请求朝廷将此一恩例，移给直方充赏，“亦使臣今后使人，不为空言”。不料仍为吏部所格。人谓苏轼不欲参加磨勘，是他不在乎爵禄的高处，其实他只是对李直方负责实现他的诺言而已。
本州旧有管三、陈钦、尹遇等一帮剧盗，打家劫舍，为民大害，虽经前任剿灭大半，但头目尹遇始终在逃，依然结伙为盗，自称大王，白昼骑马于镇市中劫人，凶悍无比。
苏轼续又听得泗州也和扬州一样，转般仓的斗子逃掉了十二人，他认为这仓法不废，听任各州斗子们纷纷逃散，则纲运前途不堪设想。八月一日续上《乞罢转般仓斗子仓法状》。
当时，开封各县常闹水患，官吏不究本末，将原有坡塘凿破，决水于惠民河；惠民河涨了，使陈州也闹大水。这样一路推下来，最后又计划要开凿邓艾（八丈）沟与颍河，凿黄堆注水于淮，认为这样可以疏导积水，消灭水患，其实这是“以邻为壑”的办法。幸而尚书省行文各有关地方勘会，苏轼通晓水学，适至其任，马上派人用水平实地测量，查得淮河的涨水线，高于新沟几一丈，假使凿破黄堆，注水于淮，则低于淮河的颍州各县，尽成鱼鳖之乡了。
十二日到泗州，因为淮东淮西，连年闹旱荒，祷于大圣普照王灵塔，求雨。
苏轼决心俟机求退，不料还有这次调职的新命。不过心想到扬州去转一转也好，希望从扬州一直回家乡去，等候子由回来，就这样独自做着非常朴素的还乡之梦：
八月初五，苏轼又上《乞罢税务岁终赏格状》，他的观点非常有趣。
天还未亮，苏轼便派人折柬相邀。令畤到后，便说：
因此特派专差送信到颍州来，约请苏轼趁此交接之间，先往京城一行，见过太后，再赴新任。苏辙的用意非常明显，因为依照宋朝定制，大臣移守，例可奏请过阙上殿，本意固如现代的回京述职，但过阙上殿的大臣，十九会被留京供职，得除二府六卿不等。
这次亲历颍州、扬州，虽然麻麦如云，收成很好，但是淮东西诸郡，累岁灾伤，近者十年，远者十五六年了，一岁之熟，不过是百死小民的一线生机而已，并无能力归还陈年积欠；而监司高呼催收，“胥徒在门，枷棒在身”，人户求死不得，纷纷逃亡，尽成流民。这旧欠中十之六七，早经朝廷恩赦了，而官吏刻薄，照样催收，皆因可以从中渔利之故。国家收益无多，而老百姓却被逼得走投无路。因此，他上奏朝廷，乞降内诏“权住催理”，仍下诸路安抚钤辖司，类推讲求，与天下疲民一洗疮痏。
颍州的政事虽说清闲，但也并非完全无须作为。苏轼在任，不过短短半年，可也着实做了几件大事。
这奏状，迅速得到朝廷明诏：“淮南东、西、两浙路诸逋负，不问新旧，有无官本，并权住催理一年。”正是听从苏轼的请求而发。扬州得此讯时，苏轼时作《和渊明饮酒诗二十首》，因此，有“诏书宽积欠，父老颜色好。再拜贺吾君，获此不贪宝”的诗句，即系咏此。
苏轼和作，但说：“忍寒吟咏君堪笑，得暖欢呼我未贫。”充满了民胞物与的热情。
当时，洛阳牡丹，扬州芍药，名冠天下。每年春，洛阳举行花会，万人空巷，赏花作乐，这风气传到东南来，扬州也跟着以芍药为主，作万花会，一次用花十余万枝，既使花圃凋残，而胥吏缘此为奸，借这名义剥削老百姓，苏轼说“以一笑乐，为穷民之害”，不该再办，毅然禁止。虽然他心里也知道这是大杀风景的事情。
一尊酒，黄河侧。无限事，从头说。相看恍如昨，许多年月。衣上旧痕余苦泪，眉间喜气占黄色。便与君、池上觅残春，花如雪。
到颍半年，始此上问，懒慢之罪，踧踖无地。中间辱书，及承拜命贰卿，亦深庆慰。然公议望公在禁林，想即有此拜也。春暖起居如何？某移广陵，甚幸。舍弟欲某一到都下乞见，而行路既稍迂，而老病务省事，且自颍入淮矣。不克一别，临书惘惘。
漫山塞壑疑无地，投隙穿帷巧致身。
而且，与八丈沟相关联的万寿、汝阴、颍上三县，旧有坡塘，久已化为民田，或由政府永租与佃户使用，为时都在五六十年以上，几与自产无异。假如一旦强制收回，则那三县的农民失业者必众，人情骚动，为害不小。
苏轼认为直方儒者，却能捐躯奋命，忠义可嘉，应该给予奖励。但是宋朝的法律，官员躬亲获盗，须在半数以上，才合恩例，是只论人数，不讲首从的，所以官吏捕盗者少，而大盗漏网者特多。苏轼没有办法变更法律，无以酬直方。
晁无咎是苏门四学士中受知于苏轼最早的一人。元祐初，在京为秘阁校理，现正通判扬州，得到老师移守本州的消息，只因限于职守，不能出境往迎，所以呈诗为代。他已听到了老师在泗州维舟祷雨的事，所以说：“麦如栉发稻立锥，使君忧民如己饥。”又说：“世上谗夫乱红紫，天教仁政满东南。”苏轼读了，不禁拂髯大笑，心中充溢着快慰的感情，次韵诗说：“每到平山忆醉翁，悬知他日君思我！”
匆匆过了新春，元祐七年二月，朝廷告下，调苏轼以龙图阁学士充淮南东路兵马钤辖知扬州军州事；晏知止来代。
三月十六日，到扬州任。大家料想不到这诗人太守办的第一件公事，竟是停止举行正在轰轰烈烈筹备中的万花会。
颍州农田收成，经常不好，这年又苦干旱，苏轼虽也遣官向张龙公庙祈雨，但认为根本的工作应该是办好水利工程。为此他奏请朝廷将原来派修黄河的夫役，留一万人开掘辖境内的沟洫，顺便构筑清河三闸，通焦陂水，浚治西湖。经诏许施行，直到他离任以后，才次第完成。
宋以开封为首都，而开封则是个四通八达的地方，无险可守，所以必须驻扎重兵于京师，以拱卫国家根本之地。兵需食粮，粮食都赖漕运。嘉祐以前，每年运输总额六百万石，欠折（短缺）不过百分之一。苏轼查得去岁全年载运量只有四百五十万石，而欠折总数却高到三十余万石，几达百分之八。苏轼不禁大叫：“运法之坏，一至于此！”
映积读书今已老，闭门高卧不缘贫。
灾荒是盗贼的温床，百姓的饥寒固然需要救济，而盗贼的缉捕，确保治安，更其不容疏忽。
三月初三，苏轼已经离开颍州，到了安徽的怀远县，与迨、过二子游了涂山和荆山，过濠州、寿州和楚泗之间，沿途屏去吏卒，亲自深入村落，访民疾苦。当时新麦初熟，政府催收人民的积欠，十分紧迫，农民还不出钱的，宁愿流走道途，不敢归乡。一路上看见很多很多这样的游民，苏轼不禁感叹道：“苛政猛于虎这句话，向来不敢太相信。现在亲眼见到的事实，则是水旱之灾，杀人百倍于虎；而民畏催欠，又更甚于水旱灾荒！”
殊不知苏轼不但无意于此，对于汴梁这紫陌红尘，避之唯恐不远。他立即决定，取道下淮，径赴扬州。给范祖禹信说：
苏轼以《论八丈沟利害不可开状》申复尚书省，打消了这个为害地方的计划。
苏轼到任不久，审判粮纲欠折人犯，徒流者不可胜数，那些人“衣粮罄于折会，船车尽于拆卖，质妻鬻子，饥瘦伶俜，聚为乞丐，散为盗贼。窃计京师及缘河诸郡，例皆如此”。苏轼认为，这是朝廷的大计，生民的大病，我辈岂可坐视不救？
苏轼一生有三大目标：一是艺术的创造冲动，二是善善恶恶的道德勇气，三是关心人类的苦难。这三者，构成他的生命热情。做地方长官，不仅可以避免小人的围攻，脱逃个人的祸患，最大的好处是亲民之官，至少有机会为老百姓做些事情，清弊除害，直接从水深火热中拯救人命。
直方先在就近处缉获尹遇的党羽，侦得尹遇已经远逃到寿州霍邱县的成家寨去了。他就亲率弓手追缉，化装为贩牛小客，到尹遇匿处掩捕。尹遇持械抵抗，直方亲手将他刺倒，遂一举成擒。
苏轼访闻汝阴县尉李直方，素有干才，忠勇负责，就将此事责成于他，对他说道：“君能擒此贼，当向朝廷力言，给予优赏；不获，亦以不职奏免。”
研究这弊端的由来，因为从前的发运司，听任纲运的船夫们搭载部分私货，征商（包税的人）不得留难，所以船上都很富厚，视官舟为家，自行弥补缺漏，货皆速达而欠折绝少。但自熙宁以后，执掌库藏、金宝、货物权衡、度量等事，隶属户部的金部官吏与转运使却要点检私载，因为从中可以“留难需索”，把纲运梢夫敲诈得穷困骨立；富商大贾既不肯冒险交漕船载货，船夫们只好专门偷盗官米。因此漕运欠折，年年增加，纲本漕法，两皆败坏。
譬如说，七月下旬，苏轼毅然上《论纲梢欠折利害并劾仓部金部发运转运官吏情罪状》，即是他在扬州兴利除弊的一大政事；士大夫中，也只有他这样刚直不屈的人，才有那种一举参劾内外大吏，取怨一身而不悔的勇气。
“你从前曾听傅钦之（尧俞）说过，赵签判在陈州时，办赈济有功，何不与他商量办法？”
今年吾当请广陵（扬州），暂与子由相别。至广陵逾月，遂往南郡。自南郡诣梓州，泝流归乡，尽载家书而行，迤逦致仕。筑室种果于眉，以须子由之归而老焉。不知此愿遂否？言之怅然也。（《东坡志林》）
苏轼状请朝廷撤销仓法，追问金部官吏不取圣旨、擅自立法、刻剥兵梢的罪行，并查发运转运司吏的责任和情弊。
这时候，腊月严寒，久雪不霁，苏轼与通判赵令畤登女郎台远眺，只见白茫茫一片银色世界。晚上耽念着，如此冰封雪冻的日子，那些无衣无食的饥民怎么得了？兀是睡不着觉，心想先拨出百余石粮食来，做炊饼救济他们。将这主意和王夫人商量时，夫人说：
然而，苏辙在热烘烘的政场中，并不那样想。距今三个月前，他们兄弟俩的第一号政敌刘挚已经罢官离京，那些台谏官们失掉靠山，也不会再想兴风作浪了。此时倒真希望苏轼能回到朝中来，一同施展他们的政治抱负，上报太皇太后的恩宠，尽一份从政士人应尽的责任。
苏轼大喜道：“吾事济矣！”立刻草放积谷赈济奏，一面便叫赵令畤去办。教授陈师道卧病在床，听到这事，非常感动，寄了诗来，题名“雪中”：
直方惶恐受命，他有老母，已经九十岁了，母子泣别而行。
