熙宁政风，已经非常败坏，非常紊乱，地方官吏以蒙骗为能，而中央机关则各自弄权行势，甚至擅造单行法来欺压地方。当时，初行“手实法”，司农寺行文各路说，如不按时施行，将以违制论罪。苏轼大怒，对提举常平官说：“违制之坐，若自朝廷，谁敢不从。今出于司农，是擅自造律（立法）。”
密州位于山东半岛之西南，即今山东诸城，居潍河上游的东岸，本为汉之东武县，隋改诸城，兼置密州。此地开发虽早，但自经济中心移转江南后，其重要性就大为降低，文明程度也就远落在江南之后了，苏轼称之为“桑麻之野”，但有一个好处，公务比较清闲。
密州滨海多风，又不如江南那样，四处都分布湖沼和沟渎之水，所以常常苦旱。当地人民，相信常山的山神，祷雨最灵。苏轼莅任之明年四月，旱蝗相继为害，他便斋戒蔬食，往东武县南二十里之常山，祷于山神。祷后，果然下了一阵足够的雨。
苏轼在杭州，亲见食盐专卖的弊害，亲自断过违犯盐法的小民，破家亡命。自来京东，见官不卖盐，狱中没有盐囚，路上没有被流配的盐犯，正自欣喜，不料漕司移来文书说：有个王伯瑜的建议，计划变更京东河北盐法，置市易盐务，收归官卖。苏轼慨然太息道：“密州盐税，岁收钱二千八百余万，为盐一百九十余万秤，这还不过是一郡之数而已，官办市易盐务，有能力全部收买吗？假使不能全部收买，盐民又怎肯就此舍弃不煎？官不买的余盐还不照样都成了私盐，即使用严刑峻法使老百姓个个不敢私卖，则存盐亦岂不等于粪土？”苏轼向韩丞相呼吁道：“愿公救之于未行。”
状末，苏轼鼓勇对亟欲富国强兵，湔雪国耻，因而坚持“府库不可不盈”的神宗皇帝，进其逆耳忠言曰：
依照法律规定，获强盗一人，判死刑者，给赏五十千文；判流以下刑者，给半，即二十五千文。不料近忽有旨，灾伤之岁，都降一等计奖，即降一等，只有半数。如获流刑以下，仅得十二千五百文，告官者和捕盗者，通常有四五个人，假使敌不过强盗，就会被盗所杀，舍弃了生命，幸而胜了，亦已与盗帮结了仇，其难如此，而四五人平分十二千五百钱，要他们用性命来拼，怎么办得到？
比年来蝗旱相仍，盗贼渐炽。今又不雨，自秋至冬，方数千里，麦不入土。明年春夏之际，必生饥荒，寇攘为患。……而近年以来，公私匮乏，民不堪命，今流离饥馑，议者不过欲散卖常平之粟，劝诱蓄积之家。盗贼纵横，议者不过欲增开告赏之门，申严缉捕之法。皆未见其益也。
老夫聊发少年狂，左牵黄，右擎苍。锦帽貂裘，千骑卷平冈。为报倾城随太守，亲射虎，看孙郎。
十月常山庙成，苏轼往祭。回程，与梅户曹在铁沟地方会猎，习射放鹰，豪兴十足，作诗并《江城子》词，词曰：
京东民风强悍，盗贼纵横，《水浒传》里晁盖、宋江等人替天行道、劫富济贫的大寨梁山泊，就在山东寿张、郓城、东平三县境内。苏轼上文彦博书说：“密州民俗武悍，恃（特）好强劫，加以比岁荐饥，椎剽之奸，殆无虚日。”那个时代，人祸多因天灾而起，天灾使老百姓饥寒无食，弱者辗转死于沟壑，而强者就只好铤而走险，恃强行劫了。苏轼有《论京东河北盗贼状》，略曰：
……苟非陛下较得丧之孰多，权祸福之孰重，特于财利少有所捐。衣食之门一开，骨髓之恩皆遍。……如此而人心不革，盗贼不衰者，未之有也。
这年秋天，朝廷实施吕惠卿制订的“手实法”。先由政府规定标准物价，令各户主自行填报家产，除职业上必需工具及食料外，所有一切财物都须列报，登入官方簿籍，从其总值，课以五分之一的财产税，其间派人挨家逐户逐项检点调查，如有隐匿，一律没收，并且奖励民间告发，告发者可得没收物三分之一的奖金。这个制度固然使政府收入大增，而中上之户，多被仇人检举，弄得家家破产，人人不安。苏轼函中说：
同日，上书宰相韩绛，除蝗灾外，还说到“手实法”的流弊，方田均税之患，役法的分等，并且竭力反对拟议中将在京东榷盐的打算。
但是，韩子华官僚世家，他这时候，谨守王安石遗规以取相位，此函并无多大作用。不久，即见三司使章惇的主张，认为河北与陕西，皆为边防，河北独不榷盐，是为不公，力主河北京东之盐，皆应官卖。朝廷已派专使实地考察，并召密州监司周革入觐。苏轼虽再上书文彦博，力辩河北与陕西不同，东北民风强悍，榷盐祸不可测，但是事已成议，没有办法追究了。
至于罪刑之能否获得赦降原免，只有法律条文内或皇帝的“敕”才能规定可用或不可。现在司农寺普通行政文书里，擅自作了“不用赦降原免”的规定，岂非“冲改制书”？
庙之西南，有一股流泉，折旋如车轮，余流溢于山下。苏轼叫人琢石为阑，构亭泉畔，曰“雩泉亭”。
不料一雨之后，五月复旱，苏轼再祷常山，许下重新庙宇的祈愿。
他于到任后的第二十天，上奏朝廷，报告京东蝗灾的严重情形，请求朝廷豁免秋税，或与倚阁青苗钱，以资救济。
常平之粟，累经赈发，所存无几矣。而饥寒之民，所在皆是。人得升合，官费丘山。蓄积之家，例皆困乏。贫者未蒙其利，富者先被其灾。……乃知上不尽利，则民有以为生，苟有以为生，亦何苦而为盗。其间凶残之党，乐祸不悛，则须敕法以峻刑，诛一以儆百。今中民以下，举皆缺食，冒法而为盗则死，畏法而不盗则饥。饥寒之与弃市，均是死亡，而赊死之与忍饥，祸有迟速。相率为盗，正理之常。虽日杀百人，势必不止。
论方田均税之患，以为路人皆知其非，“税之不均也久矣，而民安其旧。今乃夺甲与乙，其不均又甚于昔日，而民怨兴矣”。
比来士大夫好轻议旧法，皆未习事之人，知其一不知其二者也。常窃怪司农寺所行文书，措置郡县事，多出于本寺官吏一时之意，遂与制敕并行。
手实之法，独恃告讦。昔之为天下者，恶告讦之乱俗也，故有不干己之法。而今公开告讦之门，揭厚赏以求人过。岂吾君敦化，相公行道之本意？
提举官知道这位太守刚强不屈的脾气，大惊，婉解道：“公且从缓。”怕苏轼出奏。
近者，令诸郡守根究衙前重难，应缘此毁弃官文书者，皆科违制，且不用赦降原免，考其前后，初不被旨。谨按律文，毁弃官文书重害者，徒一年。今科违制，即是增损旧律令也，不用赦降原免，即是冲改新制书也。岂有增损旧律令，冲改新制书，而天子不知，三公不与，有司得专之者！今监司郡县，皆恬然受而行之，莫敢辨，此轼之所深不识也。
苏轼一入州境，沿路看见农民忙着用蒿蔓杂草将死掉的蝗虫包裹起来，挖地深埋，累累相望者二百余里，捕杀的总数，报官的就几有三万斛之多，飞蝗来势之大，不难想见。
苏轼治事，有他非常机警的特长，为一般能吏所不及，史本传和墓志都记载了他在密州的一个故事。有一帮强盗，秘密准备劫掠，安抚转运使派遣三班使率领悍卒数十人，到密州境内来追捕逃犯，当地政府必然要与之协作，苏轼诗所谓“磨刀入谷追穷寇”者，即是指此。不料这批外来的悍卒，横暴凶残，几又甚于强盗，甚至以禁物设赃，诬陷居民，为居民所斗杀，惊溃为乱。老百姓到太守衙门来奔诉，苏轼投其书于地，不看，说：“必不至于有这样的事情。”那些作乱的散兵，听到这个消息，心定了，逐渐集合拢来，苏轼这才传集人证事证，使他们不能抵赖，一一招认，他就分别予以明正典刑。
苏轼给文彦博信上说：“灾伤之岁，尤宜急于盗贼，……若又纵盗而不捕，则郡县之忧，非不肖所能任也。”
苏轼一下车，立即查问蝗灾，哪知当地的官吏却讳言道：“蝗不为灾。”甚至睁着眼睛说瞎话：“蝗虫来，为田地除草。”苏轼近在杭州亲眼见过，飞蝗自西北来，上蔽天日，声如海浪，如碰到它们飞下来，则顷刻之间，一望无际的绿野，都成了赤地，这还不过是京东的蝗虫，部分飞入淮浙的余波而已，而京东的官吏却说：“蝗不为灾。”苏轼愤然道：“将谁欺乎！”
苏轼自从被排出京以来，已经很久不敢公然论政，于忍无可忍之时，只能写下几首“托事以讽”的诗篇，希望引起有力者的注意，婉转达到为民请命的目的。现在则为主持一郡的疆臣，面对老百姓的饥寒疾苦，岂能心无所念？何况牧养生民，本是地方官的责任，他又何能恝置事外？故一再上书当国的宰相韩绛，三朝元老的侍中文彦博，希望得到救助，心里则还惴惴自惧，函尾说：“故不自揆，复发其狂言，可行则行之，否则置之。愿无闻于人，使孤危衰废之踪，重得罪于世也。”
苏轼到任后，详研盗案，立即悬赏缉盗，随获随给赏金，因此人人奋力协助官府，供给线索，合力缉捕，颇收一时之效。
苏轼指司农寺之“增损律令”“冲改制书”，完全依据法律而言，宋律、刑统（杂律弃毁制书官文书条）：“诸弃毁……官文书者，准盗论。”而贼盗、盗制书条：“诸盗官文书者杖一百，重害文书加一等。”杖一百加一等，才徒刑一年，而今司农寺擅以违制论罪，刑统（职制、被制书施行违者）条：“诸被制书，有所施行，而违者，徒二年。”显然是增损律令，变用法条，目的是擅自加重刑罚，以建立权威。
熙宁七年（1074）十二月初三，苏轼到密州任。
词成，写寄鲜于子骏（侁）曰：“近作小词，虽无柳七郎（永）风味，亦自是一家，呵呵！数日前猎于郊外，所获颇多，作得一阕，令东州壮士，抵掌顿足而歌之，吹笛击鼓以为节，颇壮观也。写呈取笑。”
酒酣胸胆尚开张，鬓微霜，又何妨！持节云中，何日遣冯唐？会挽雕弓如满月，西北望，射天狼。
宋设九寺，属尚书省，分别办理各项业务，司农寺职掌仓储、苑囿、库务之类，对付郡县，态度蛮横。苏轼上书元老文彦博，揭发其擅自造令，欺压郡县道：
