中国历代行政区划的变迁 作者：周振鹤 （近现代）

三国时期的总县数与东汉差不多，但郡国数增加了50%，的确表明郡国的幅员有很大幅度的下降，不过这种下降还带有经济开发日益深入的意义。尤其是东吴割据的东南地区，过去人口较少，经济不太发达，县的分布很稀，郡的幅员很大。汉末中原大乱，北方人口大量南来，政府又着意发展经济，以增强自身实力，相应也就增设许多新郡。如今江西地区，两汉都只设豫章一郡，到三国时已分为四郡。两晋时期郡国幅员与三国差别不大而略偏小。南北朝时期则主要是出于分官设职的需要，而把郡的幅员不断缩减，不全是以此来削弱郡太守的权力。

郡级政区幅员的适当尺度是多少，郡为什么要逐渐划小，这样一些问题在自上而下的官方正式文献中没有留下任何记载。但是东晋人常璩〔qu渠〕所著的《华阳国志》却保留了一份极其可贵的由下而上要求分郡的奏疏，从中我们可以看到除去中央政府的政治目的以外的，其他种种划小郡境的原因。

明代则是突变时期，主要的统县政区——府的幅员已超过三国时期郡国的平均幅员。如以今山东地区为例，在明代只设6个府，而在其前的宋代竟分布有20个州(或府、军)，即使在其后的清代也分置了12个府和直隶州。又如今广东地区，在明代只设八府和一直隶州，而在元代却分置18个路、州。可见明代在这一带的统县政区平均幅员比元代扩大了一倍。

(1)统县政区幅员变化的总趋势

隋代虽大大扩展了郡的幅员，但仍不使其过大，比起西晋来仍略偏小。唐代更是有意减削统县政区——州的幅员。唐代设置正式政区的版图与汉代相去不远，而唐代州的总数竟是汉郡的三倍有余，说明平均唐代一个州的幅员只有汉郡的1/3。时人常称唐代的州为“十万户州”，其实这与千里之郡一样只是象征性的称呼。据天宝元年(公元742年)户口最盛时候的记录，七万户以上的州仅得36个；只占当时总州数的1/9。甚至五万户以上的州也占不到1/5，大部分州都在两三万户以下，足见唐州之小。

由但望的奏疏可以看出，一个郡的境域不可过大，尤其在人口增多，经济发达以后更须适当划小。与巴郡为邻的蜀郡，在西汉时就已一分为三(一度一分为五)。巴郡山地居多，经济远较蜀郡落后，所以郡境长期不变。但300年后，分郡条件已经成熟，所以才有但望此疏的出现。这种由下而上自发的分郡要求并不多见，因为对太守而言，郡越大，权力圈越大，正是求之不得的事。因此这份奏疏正是当地士民、豪强强烈愿望的反映。

统县政区的幅员就是该级政区长官的权力范围，这个范围的大小直接与地方分权的大小相关。尤其在实行二级制或虚三级制的朝代，中央政府更不希望统县政区的幅员过大，所以从秦到宋，政区幅员逐渐小了下去。在实行三级制的时期，发生割据的危险仍在于高层政区，对统县政区幅员大小的考虑，就着重于行政管理效率，而不是分权轻重的问题，这就是元明清三代的路府一级政区允许有较大幅员的缘故。

东汉的郡比西汉的郡个别幅员有些减缩。如西汉会稽郡范围包括今苏南、浙江和福建，过于辽阔，东汉则分成吴郡与会稽两郡。但从总的方面看来，两汉郡的幅员相去不远。西汉每郡平均统县在15个以上，其中包含很大水份，这些水份是由于许多小侯国的存在造成的。例如西汉琅邪郡领有51县，是汉代领县最多的郡，其幅员实际并不大，不过只相当于今天山东省东南一隅青岛、日照、诸城、海阳一带11—12个县市的范围而已，因为该郡51个属县当中，就有31个是幅员很小的侯国。

统县政区幅员的变化总趋势，如果从具体面积的分析，很不容易讲清楚。这里首先用辖县数量的变化来作大体的表示，下面就是历代平均单位统县政区所辖县级政区数的变化表。

清代高层政区和统县政区幅员都比明代有所缩小，尤其因为直隶州数量比明代多得多，所以统县政区的平均幅员比明代小了许多，但仍比唐代州的幅员要大。

分郡的根本理由是郡境过大，户口太多以及产业兴盛。该奏疏开头说：“谨按《巴郡图经》：境界南北四千，东西五千，周万余里。属县十四，盐铁五官，各有丞史。户四十六万四千七百八十，口百八十七万五千五百三十五。”秦代巴郡居今四川东部，境域辽阔，至西汉中期才分出西南角置犍为郡，其后300年间郡境未曾变动，而户数和口数从西汉末年至此时已分别增加两倍和一倍半，属县增加三个，并且各县经济发达，盐铁五官俱全。为了行政管理的方便，这样的大郡自然应该划小。

不但如此，在削减州的幅员的同时，唐朝政府还配合以削夺刺史权力的措施。这些措施最重要的有两项：一是军民分治，刺史不像汉代郡太守那样掌有军权；二是州县属员都要由中央吏部考察任命，不能由州刺史和县令自行招聘、辞退。宋代中央集权更加强化，州的地域更加缩小，有将近1/10的州只辖一县之地，完全不可能发生割据一方的现象，但地方政府也就因此缺乏御侮缉乱的能力，形成权轻易撼的弊病。

由于郡境太大，“土界遐远”，“远县去郡千二百至千五百里。乡亭去县，或三四百，或及千里”，因此治理十分困难。“令尉不能穷诘奸凶，时有贼发，督邮追案，十日乃到，贼已远逃，踪迹绝灭。”而且老百姓当差服役路途太远，负担很重，吏员履职省亲“往还数千(里)”，很不方便。下级官吏如果“冤枉弱民”，则“欲赴诉郡官，每惮还往”。同时，上级官员巡视属县也受影响，“太守行桑农，不到四县。刺史行部，不到十县”。公文往来，旷日持久，“闭囚须报，或有弹劾，动便历年”。总之一句话，由于地域过大，行政管理极为不便，为了治政有效，因此要求分巴郡为二。

县级政区的幅员因为较小，而且大多没有面积大小的具体记载，因此在历史地图上只能以点——即县治所在的地点来表示。统县政区已有足够大的幅员，其属县又有明确的地理位置，因此在地图上可以画出其地域范围来，幅员的大小是一目了然的。另一方面，统县政区的幅员，还可以从其所辖县数的多少来判别，辖县越多，一般说幅员越大，反之亦然。但是这并非绝对，在特殊情况下，也有辖县多而幅员并不大的。在下面的分析中，这两方面的标准都要用到。

从上表可以看出统县政区的幅员呈现出一波三折的变化。秦代以后，统县政区幅员直线下降，至南北朝末年达到最低点；隋代再次回升，但未达到西晋水平；之后又再度减缩，至宋代达到第二个波谷；元代以后又回升，至明代达到新的波峰；清代又开始下降，但仍比唐代为高。下面我们根据这些基本数字，再结合具体的实例作进一步说明。

东汉后期桓帝永兴二年(公元154年)的时候，巴郡太守但望给朝廷上疏，要求将巴郡一分为二，他陈述了必须分郡的理由，并提出了具体的分郡方案。虽然当时的执政者因循守旧，不同意实行分郡，但由于分郡的必要性一直存在，东汉王朝终于在38年后采纳了这一建议，但方案改为一分为三。但望的奏疏陈词恳切，理由充足，这里特将其要求分郡的原因作一解析。

(2)确定郡级政区幅员的其他因素

元代统县政区有路、府、州三级，路、府两级的幅员比宋代州的幅员为大，但元代州的幅员却是不可遏止地向下滑坡。319个州当中，就有158个州没有属县，除了官员级别较高以外，这些州实际上等同于县。但从总的平均数来看，元代统县政区的幅员比宋代略有起色。

明代扩大统县政区幅员的做法，可以说是接受了宋代积弱的教训。既然地方上的军队、财政都已收归中央，则适当地扩大府一级官员的行政事务管理范围，对于地方上的绥靖治安能力自有一定的好处。明代能维持长达277年的统一王朝的统治，与统县政区相对较强的缉乱能力不无关系。秦代以来统一王朝延续时间比明代长的只有唐代(290年)，但唐代后期存在藩镇割据现象，已算不得真正统一的王朝了。

从总的方面看来，号称“千里之郡”的统县政区，其幅员自秦至宋呈现出逐渐缩小的倾向，元代以后又经过一个先大后小的起伏。这一不断变小的总趋势是由种种原因造成的，其中以政治因素最为关键，目的是要实现中央集权对地方分权步步强化的抑制。

秦代末年的郡级政区已近50个，而县的总数大约为1000个，平均每郡统县20个左右。汉代以后，郡的幅员明显比秦代为小。《汉书·地理志》说：“汉兴，以秦郡太大，稍复开置。”“开置”的意思就是将一部分成数郡，或二或三。如前述秦代内史(今陕西秦岭北至渭北高原一带)在汉代被分成京兆尹、左冯翊、右扶风三郡，号称三辅。又如从庐江郡(今江西、安徽淮南南部)分出豫章郡(今江西大部)，从陇西郡(今甘肃南部)分出天水郡，从北地郡(今宁夏、甘肃东部)分出安定郡等等。秦的内史相当于今天的关中平原，面积不足陕西省的1/3，分成三辅以后，幅员就更小了。汉代为什么要把郡划小，史籍并未明言，但很显然其主要目的是为了削弱郡太守的权力，减少地方的分权。

大量郡级政区地域划小的具体情况我们虽不得而知，但除中央政府的集权目的以外，如上述分巴郡疏所列举的种种理由肯定也是部分存在的。