所以，要理解希腊城邦制度，首先不要和我国春秋时代及其以前的小国林立相混淆。春秋以前诸小国，虽然政制各异，各专征伐，然而从有史时代开始，就有一个凌驾于他们之上的神授的最高政治权威，在周代，是周“天王”；在殷代，是有时称为“帝”的殷王朝；在夏代，是称为“元后”（相对于称为“群后”的“诸侯”国家）的夏王朝。希腊远古时代有过这样的最高政治权威（亚该亚人的“万民之王”——迈锡尼诸王），然而从多里安人征服以后，这样的最高政治权威就已经不存在了。其次，春秋及春秋以前，诸小国一直处在相互兼并过程中，这种兼并过程，直到秦始皇的大一统的郡县制的大帝国才告结束。在此以前，虽有孔子的“兴灭国，继绝世”的绝望号叫，兼并一直被认为是伟大的王业。希腊有史时代，也有过这样的兼并，斯巴达征服美塞尼亚即其一例，然而兼并受到极其强烈的抵抗，以至例如斯巴达就不得不很早就从兼并转为“同盟”政策（见后第四章）。自此以后，希腊世界内部政治上的集团化，一般都采取“同盟”形态，甚至事实上结束了希腊城邦制度的亚历山大，他之对待希腊本土诸国，表面上也只能采用同盟的方式。
(8) 参看《伯罗奔尼撒战争史》，商务印书馆1960年版（下同），第297页。——编者注
当然，希腊史对这个问题的答复不是最后的，最后的答复是罗马史作的——罗马帝国分明是城邦罗马在大征服中建立起来的。不过罗马史同时也令人信服地证明了，城邦制度如果说还有不少长处，那么所有这些长处在它变成帝国的时候，几乎全都转化成为反面的东西，成为丑恶不堪的东西了。
(5) 参看塞尔格耶夫：《古希腊史》第162页。斯巴达的两个王产生于两个有势力的氏族，即阿基太族（Agidae）与欧里篷提泰族（Euripontiadae）。王——巴西琉斯——统率国军（征战时由二王之一统率），审判主要有关家族法的案件并执行某些祭礼的职权。——编者注
凡享有政治权利的公民的多数决议，无论在寡头、贵族或平民政体中，总是最后的裁断具有最高的权威。(2)
以下，我们就来逐步展开这一探索。
直接民主制度，可以以伯里克理斯时代的雅典（公元前443—前429年）为例。雅典的全体公民都要出席“公民大会”，“公民大会”每月举行两至四次，解决城邦的一切重大事件：宣战与媾和问题，城邦粮食问题，听取负责人员的报告，握有国家的最高监督权，审查终审法庭的讼事等等。每个公民在公民大会中都有选举权，每个公民都有可能被选为“议事会”的成员，每个公民都要轮流参加陪审法庭。陪审法庭的成员多达6000千人，而当时雅典的公民总数，最高的估计也不会超过6万人。当时的实际政权由“十将军委员会”掌握，将军任满离职要接受审查，有叛国行为或作战失败的要受到裁判，法庭和公民大会可以没收其财产，可以加以放逐或处死等等。
那么，什么是“公民”呢？从字源上来说，“公民”（Polites）原意为属于城邦的人（参见本书代序）。不过，在古代希腊的任何时代任何城邦，它决不是指全体成年居民而言。妇女不是公民，奴隶不是公民，农奴不是公民，边区居民不是公民，外邦人也不是公民。即使除去奴隶、农奴、边区居民和外邦人而外，祖籍本城的成年男子，能够取得公民权利的资格，在各邦的各个时期也宽严不一。比如说，古典时代的雅典，凡是自备甲胄武器和马匹，参加公民军当骑兵和重装步兵的富裕阶级或中等阶级的成年男子是公民，参加海军当桨手(3)的贫民阶级，领取国家发给薪饷的，也是公民。但在伯罗奔尼撒战争中“三十僭主之治”的时期，僭主们规定雅典公民只有5千人。“三十僭主之治”被希腊人看做政权被僭夺的时期，当在通常状态下，希腊诸城邦的公民资格虽然有种种差异，凡是自备甲胄武器，不领薪饷地参加公民军的那部分成年希腊居民，包括已经退役的老年人在内，总是它的公民，或至于是它的公民中的主要成分。这并不是说，无公民权的外邦人、农奴如斯巴达的黑劳士（Helots）就没有从军义务了。他们也要从军，不过在军中参加辅助部队或任军中杂役。在战争的紧急时期，也有征召“买来的奴隶”当战舰的桨手这类事情发生，不过这终究是少数。
古希腊的史实，对这个问题基本上作了否定的答复。斯巴达的“边区居民”诚然是通过征服而臣服于它的，但是当斯巴达想进一步征服更多的地方时就碰了壁，而且，正是为了保持已经臣服于它的边区居民和农奴，才使它不得不在它的公民集团中建立那么严峻的一套制度。变例是有的，今南俄克里米亚和塔曼两半岛上的潘提卡彭（Panticapaeum）和西西里的叙拉古（Syracuse）的希腊殖民城邦后来蜕变成了王国。19世纪英国希腊史家格罗脱（Grote）对此作了这样的解释：这两个地方有利于僭主招募希腊人为雇佣兵，王国是依靠雇佣兵建立起来的。我觉得这种解释是合理的，因为自治、自给、主权在民的城邦，邦与邦之间，本邦公民与非本邦公民之间的界线十分森严，这种制度本身和为建立一个帝国所必要的对被征服的民族采取兼收并蓄的政策是互不相容的。
同样的原因，在希腊诸邦之间也逐渐发展出来一套关于宣战媾和、同盟条约、和平条约、交换战俘、为发还对方阵亡者尸体而协议休战等等国际惯例。我们读古希腊作家留下来的史籍，比如说修昔底德的《伯罗奔尼撒战争史》，往往不免怀疑，那里所说的一套国际惯例是不是把古史现代化了。然而作者确实是生在希腊的古典时代，而且是伯罗奔尼撒战争中雅典的一个方面军的将军，因战败撤职而从事写作的。
看起来，身为亚洲人的中国人的我们都没法“接受”亚里士多德和与他一致的一切西方史家的上述解释的。
公民军不是常备军，雇佣军才是常备军。一般说来，公民军的统帅是选举的，唯有斯巴达有常任的统帅——它的两个王(5)。在古希腊史籍中我们常常读到，著名的统帅如彼奥提亚（Boeotia）的埃帕梅农达斯（Epaminondas）在他当过将军，任期已满而未被连选为将军的时候，就以普通战士的身份从军作战，顺便说说，古希腊的军队人数一般并不太多。亚历山大出征波斯，出发时全军不过三四万人。除此而外，战争双方各有三五千重装步兵的战役就是很大的战役了。一方面因为军队人数较少，一方面因为希腊人重视个人勇武和体育锻炼，所以战争中的统帅都列在军阵内参加战斗，而不仅仅是“指挥员”。
(6) 均见《政治学》，第329—338页。
前面已经指出，希腊诸城邦的军队是公民军，它是战时征集，平时离营的民兵，每个战士的甲胄、武器、马匹，都是由自己出资购办，而不是由国家供给。战时在营时期，给养通常也由战士自备。战时给养自备看起来是离奇的，但是只要想到，在著名的几次大战争以前，在漫长的历史时期中，希腊诸城邦所碰到的“战争”，多半是相邻的两个城邦或几个城邦之间的局部冲突，战争不过比一比胜负借以解决某项争端，通常不致发展到有关城邦存亡的地步。那就可以设想，这种制度完全是行得通的。希波战争以后，尤其是伯罗奔尼撒战时及战后，战争愈来愈频繁，这种公民军制度也愈来愈行不通。开始是公民军领薪饷，以后是雇佣军逐渐取代公民军，随之僭主政治逐渐代替“主权在民”的政体，那时希腊的城邦制度也已经奄奄一息了。
许多著名的历史家对上述第一个问题有十分肯定的答复：城邦制度是从原始公社的氏族民主制度直接演变过来的。如果我们接受这个解释，我们就不能不问，一切民族都经历过原始公社阶段，氏族民主是原始公社的共同特征，我国当然也不例外，那么为什么我国古代史中找不到一点城邦制度的影子呢？如果我们再进一步涉猎一下中国以外几个历史悠久的的古代文明——埃及、两河流域、以色列和叙利亚、印度、波斯等等的历史，我们发现在那里也同样找不到什么城邦制度的影子。我们就不能不怀疑，城城邦制度的希腊在世界史上是例外而不是通例，而在古代东方史中，政制的演变倒是具有某种共同之处的。
“公民”“公民权”等等，不见于我国古代，也不见于埃及、两河流域等早于古希腊或与古希腊同时的“东方”各帝国。要详细考证这种政治法律概念在希腊起源于何时何地，怎样进一步演变到古典时代那样明确的程度，即使在直接继承了希腊文明的西方，那里的史学家拥有大量文献碑铭和地下文物资料，这个任务也不是容易的。看起来，这是在长期历史演变中不知不觉地形成的，正如Polis一词从城堡变成城市，变成城市国家一样，“组成城市国家的人”即“Polite”，也在漫长的历史时期中，一次又一次发展它的涵义，同时也加上一重又一重的限制，逐渐变成了亚里士多德下述定义中的公民和公民组成的城邦：
蛮族王制（是）僭主性质（按即东方专制主义式）的王制……因为野蛮民族比希腊民族为富于奴性，亚洲蛮族又比欧洲蛮族为富于奴性，所以他们常常忍受专制统治而不起来叛乱。(9)
(7) 《古希腊史》，高等教育出版社1955年版（下同），第277页。——编者注
(2) 亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第199页。
直接民主制度唯有在领土狭小的城市国家中才有可能。在这些国家中，乡居的公民进城参加公民大会可以朝出暮归，人们互相间比较熟悉，一国政务比较简单，易于在公民大会中讨论和表决。在领土广阔的国家，这些条件是完全不具备的。所以，城邦制度和直接民主两者是互相依赖，互为条件的。
我国古代的小国林立，和希腊城邦究竟还有某些相同之点，可是，希腊城邦制度的另一个特点，亦即使得这些蕞尔小邦顽强坚持其独立的主权在民与直接民主制度，则是我国古代从来不知道的东西了。所谓直接民主制度，是指城邦的政治主权属于它的公民，公民们参予城邦的治理，而不是通过选举代表，组成议会或代表大会来治理国家（即所谓代议制度）的那种制度。在这种制度下：
古希腊的公民军制和我国春秋战国时期的兵制显然大有区别，这里不打算作详细比较。军制不同，武器供应方式也随之不同。希腊公民军武器甲胄由从军公民自备，所以武器制造作坊是一项重要的私人企业；我国则自殷代以来，武器制造就由王家垄断，所以有“食官”的“百工”……
我们把什么是城邦制度在概念上略加澄清以后，紧接着的一个问题是，这种制度是从哪里演变过来的，又怎样演变过来的？接下去我们还要对它的发展和消亡过程，它的长处和弱点，它对后来历史的影响略加探讨。
由此又派生出另外一种重要的后果。城邦的公民是分为阶级的，政治权力的分配，各种政策的制订和政务的执行，私法、刑法法典的制订，重大诉讼案件的判决，都与相互冲突的各阶级利益有关，一句话，城邦的法律反映统治城邦的阶级的意志。虽然如此，凡包括在公民团体内的各阶级，既然都有参预议事和审判的权力，这些阶级相互之间的阶级斗争，在一定程度上就会在法律范围内进行，表现为公民大会内、议事机构内、陪审法庭内的合法斗争。唯有当阶级对抗不可能在法律范围内解决的时候，才会演变为政变或革命，亦即演变为法律以外的暴力斗争。至于公民团体以外的，亦即在法律上没有政治权利的那些阶级对公民团体或公民团体内某个阶级的斗争，那只有一开头就采取法律范围以外的激烈形态，这就是斯巴达的农奴暴动，雅典等城邦奴隶逃亡和奴隶暴动等等。这也就是说，城邦制度使得公民团体以内诸阶层组成为政治上的阶级，组成为各有自己政纲的政党或政派，使宪法范围内的政治斗争直接反映各阶级之间的斗争。阶级斗争的这种形态不见于专制主义的王政国家。在那里，相互对抗的各阶级利益不可能表现为各政党各政派的政治纲领，因为那里根本不可能存在什么政党，斗争也不可能在“宪政”范围内进行，它在平时采取曲折得多隐蔽得多的形式，到矛盾尖锐到极点的时候，就要爆发为武装起义和王朝更迭了。
城邦是“独立主权国家”，不过这里所说的“独立主权”的意义是相对的，因为按照希腊人的概念，甚至“参加”在某个“帝国”内的城邦，只要有自己的法律，有自己的议事会、执政官和法庭，它还是一个城邦。这里需要特别说明一下，我们中国人一说到帝国，总不免要把它等同于我们历史上秦汉以来的郡县制的大帝国。可是希腊人所称的“雅典帝国”、“斯巴达帝国”之类的帝国，其实不过是以雅典和渐巴达为盟主的“联盟”，有点像我国春秋时代齐桓、晋文的“霸业”。盟主向加盟国家征收贡赋，要他们出兵加入盟军，在不同程度上干涉加盟国家的内政等等。不过，第一、盟主没有周“天王”那样神授的最高王权(1)；第二、至少在形式上和理论上盟主不能委派加盟城邦的执政者，虽然扶植加盟城邦内亲附自己的政派和人物总是少不了的。帝国既非郡县制的帝国，参加在某个帝国内的城邦起码还是一个自治共和国；另一方面，希波战争以后，亚历山大征服以前，一百四五十年间希腊的“帝国”亦即“霸业”，变动实在频繁，“霸权”从雅典手里转移到斯巴达手里，又从斯巴达手里转到提佛手里，等等。可是城邦还是这些城邦，灭亡了的是有的，例如米罗斯（Melos），但那是极少数。于是，城邦的意义也就大大超过了一个帝国内的自治共和国，以后亚历山大征服结束了城邦分立的状态，但是，城邦政治的流风余韵，在罗马时代和欧洲中世纪时代，一直流传不衰，还对近代西方历史产生了极其强烈的影响……
城邦制度，是希腊文明一系列历史条件演变的结果。究竟是一些什么历史条件，演变出来这样一种制度，正是本文所要探讨的。在探讨这个历史过程以前，有必要先把城邦这个概念弄清楚—下。
现在再回过头来看看亚里士多德的定义。
“没法接受”，多少有点感情用事，就是我们，在感情上接受不了这样侮辱性的解释。感情当然不能代替历史事实。如果历史事实确实如此，感情上接受不了又有什么办法？可是，历史研究确实证明了这样的史实：远古希腊一样存在过“神授王权”，城邦制度是氏族民主递嬗过来的。于是，我们东方人在比较我们古代的专制主义政体和希腊古代城邦制度的截然区别之后，理该进一步探索：是什么环境，通过什么方式使希腊的“神授手权”演变成为城邦制度；还应该进一步探索，城邦制度怎样发展演变，它对后代历史留下了什么影响？这也就是本文的目的。
(4) 亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第113页。
正如希腊的兵制一样，希腊的“官制”也和我国古代“官制”有原则上的区别。从远古时代起，我国专制君主手下就已经有十分发达的行政机构（或“官僚机构”）了。《周礼》列举的庞大的行政机构固然是战国和汉代官制的杂凑，西周初期周王廷下面的庞大政府机构，从郭沫若考释的西周金文也可窥见一二，这种传统大概还可以推溯到殷代……
(9) 亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第159页。
以上介绍，实际上已经超出我国传统的所谓“官制”，亦即行政机构（或者按照西方传统称之为“官僚机构”）的职掌、分工、品级、编制等问题，而涉及整个政制问题了。确实，希腊城邦政制，不许有单个政府首脑统一领导下的无所不能的行政权力，使得公民大会或议事会只成为“陪衬”这个行政权的“清淡”的议会，这是直接民主制度的重要组成部分。不仅如此，法庭也是由公民大会选任的，法庭也得对公民大会及议事会负责，重大讼案的上诉和终审机构是公民大会本身。近代西方的立法、行政、司法三权分立制度，是古代希腊所不知道的。理解希腊城邦政制的这个方面，再来读马克思的《法兰西内战》和列宁的《国家与革命》，确实可以使我们对马克思和列宁何以倡导直接民主制，何以猛烈抨击“议会清谈馆”，获得深一层的理解。
斯巴达不是严格意义下的城邦，西方历史家通常都赞同这种说法。它在古希腊史中是一个变例，不足以变更希腊史上城邦制度的特点，何况它的政制中自治、自给、主权在民、直接民主等等特点，大体上和一般希腊城邦还是一致的。在这里，我们是想提出一个问题，既然古希腊的城邦，有的事实上是领土国家，那么，一般说来，强大的城邦可以通过征服建立一个帝国吗？
正如自给自足和闭关主义的城邦，在国际交往上要发展出一套国际惯例和国际法的萌芽来一样，城邦公民集团“轮番为治”的原则，也使得它必须发展出一套国家法和私法来。换句话说，城邦必定是“宪政国家”或“法治国家”。城邦既然是“轮番为治”的公民团体，城邦当然高于它的每一个个别公民，也高于它的一切统治者，这是城邦的“民主集体主义”——一种以公民最高主权为基础的民主集体主义，所以，它必须有规章，要按规章治理。同时，城邦既然是自给的和闭关的，它也必各种法律来保障这种自给的和闭关的生活。这就是说，城邦要有关于公民资格、公民的权利与义务的法律，要有行政机构、议事机构和法庭的选任、组织、权限、责任的法律，这些是国家法，即宪法。还要有关于财产、继承、契约等等的私法，以及把血族复仇的古代惯例，转化为国家负责惩处犯罪行为的刑法。于是政治和法律两者密切相关，甚至在某种程度上是同义语——柏拉图的主要政治著作之一题为《法律篇》，亚里士多德同样性质的著作题为《政治学》。“立法者”（Lawgiver）是政治家，而不是法典的技术性的编纂者。
然而，城邦的自给原则和闭关主义，在发达的海上贸易和频繁的邦际交往的状况下，确实还发展出来一套国际惯例，这就是后代国际法的萌芽。这些国际惯例中，首先是“外侨招待制度”，即规定公民根据互惠原则招待外侨的一种制度。塞尔格耶夫（Cepreea）引公元2世纪希腊作者波吕克斯（Pollux）的话说：
招待者的服务是自愿的，也是荣誉的。这种招待者逐渐成为两邦政府的中间人，外交谈判通过他们进行，到城邦来的使节也先到本邦的招待所，这是后来的使馆和领事馆的萌芽形式，不过招待者不是外邦派遣的使节，而是本国公民为外国办理他们的事务，并且始终保持着私人待客的性质而已。
前面已经说过，城邦，是以一个城市为中心的独立主权国家。这里所说的“以一个城市为中心”，显然就排除了领土广阔，包含多个城市的国家。那种国家是“领土国家”，而不是城市国家了。领土国家因为疆域广阔，人民之间不可能有紧密的政治生活，或者换一句涉及到下面将要详加讨论的“政体”问题的话来说，领土国家没法实行主权在民的“直接民主”制度。所以，城邦首先是迥异于“领土国家”的“城市国家。”
(1) 五霸时代的政治，至尊和至强不是集于一人的。至强的是霸主，至尊的是天子即周天王，“尊王室”是霸主的霸业所必不可少的政治口号，希腊历史上这样的王权是有过的，后面还要说到，不过，至少从公元前11世纪起，就样的全民族的“神授”的政治权威就已经不再存在了。
“主权在民”的希腊城邦的“官制”，也具有它自己的特色。一般城邦所设行政官员，亚里士多德介绍为：（一）将军或统帅，（二）市场监理，（三）城市监护，（四）公共水源管理，（五）乡区监护，（六）司库，（七）登记民间契约或法庭判决的“注册司”，（八）执行法庭判决刑罚的“执罚员”及“典狱官”等等(6)，这些行政官员都是义务职，不支薪金。其中，执罚员或典狱官有青年公民帮助他们执行职务。其他行政职务，在小邦无须常任吏员，在大邦如雅典，因为政务繁忙，常任吏员不可缺少的，这些吏员就由国家奴隶充当。尤其有趣的是，雅典有常备警察，他们是国家买来的奴隶，通常是斯基泰人（居于黑海北岸南俄草原的一个民族），称为“弓手”，或称“斯基泰人”。然而，这些奴隶的待遇倒还不错，每人每天领取的“给养”相当于出席公民大会或陪审法庭的公民所领的津贴，也可以自行觅取居住的地方等等。
本节一开始，我们申诉了城邦与领土国家的区别，然而必须指出，古代希腊并非没有领土国家类型的城邦。这里所说领土国家类型的城邦，并不是指若干城邦的联盟，因为联邦内诸邦是自治的，它们都具有相对的独立主权。这里指的是斯巴达，某种程度上特萨利亚（Thassaly）也是，拿斯巴达来说，它以万人左右的特权公民统治区域广阔的“边区居民”所住的区域和市邑，统治为数众多的农奴身份的黑劳士。“边区居民”究竟处在什么地位呢？修昔底德（Thucydides）告诉我们，斯巴达南边一个海岛锡西拉（Cythera），为边区居民所居住，有他们自己的城市，在这个城市范围内他们有某种程度的自治权，然而，斯巴达的军政大计他们无权参与，他们的城市还有斯巴达特派的“事务官”（总督），他们要交纳贡赋。(8)斯巴达的边区居民占地辽阔，锡西拉不过是一个例子而已。以锡西拉的例子来推论，由万人左右的公民组成的斯巴达国家分明是一个领土国家，锡西拉之类边区居民城市则是这个领土国家的一个自治市。
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（一）凡有权参加议事或审判职能的人，我们就可以说他是那一城邦的公民；（二）城邦的一般含义，就是为了要维持自给生活而具有足够人数的一个公民集团。(4)
频繁的的国际交往又发展到两邦间订立等权协定，即许给一国公民在别国享有该国公民所享有的国家法和私法上的权利；它还发展成为商业条约，即规定不同城邦公民间有关商业、信贷业务、各种买卖契约的种种诉讼程序上的法规的条约；发展成为国际仲裁的惯例，仲裁者是争端双方同意的第三者等等。
(3) 希波战争前后，希腊战舰兼用风力和人力，当时比较旧式的战舰，每舰有五十个桨手，比较新锐的战舰称为三列桨战舰，桨手分布于高低三排坐位上，每舰备桨手150人。
招待外侨者乃是居于别邦（指本人的城邦）而对全邦（指外人的城邦）作一般性服务的人，例如，负责供给外来者的住宿，在必要时替他们找到公民大会的进程或者剧场的座位。(7)
亚里士多德的定义中有“自给生活”一语，这在理解希腊城邦制度时也是极端重要的。自给（Antarkeia，Autarky）是指经济上的自给自足。一个城市国家，除非像斯巴达那样禁止贵金属流通，严格禁止奢侈，当然谈不到现代所谓的经济自给，即没有原料与市场的对外依赖。上面所谓的自给，既指通过某种经济政策保障城邦的粮食供应（如在雅典）之类的经济问题，也指限制外邦人购买地产，借以保障公民的财产权的法权问题，恐怕也推及于城邦的一般的闭关主义：外邦人没有公民权，也不能入籍为公民，力谋使城邦成为它的“特权公民的特权公社”。变例是有的。从“放宽”一方面讲，梭伦立法允许外邦人入籍（见后），因为那时雅典力图发展它的手工业，借此吸收外国艺匠（其中有许多是埃及人）到雅典来。从“抓紧”一方面来说，斯巴达为了害怕外邦人带进来有碍于它的严峻的军营生活和军事纪律，实施排外条例，禁止外邦人无故入境。除此而外，希腊城邦如雅典允许外邦人入境，甚至允许希腊的或非希腊的蛮族外邦人世世代代在那里居住下去，然而不得入籍为公民，不得购买土地，与本国女子结婚不得视为合法婚姻，还要交纳雅典公民不交的人头税等等。我们只要想到希腊诸城邦实际上一般超不过我国一个县，其中有些城邦是全希腊的经济中心，是古代的大城市，它的经济中心的地位不可避免地要吸引大量人口到那里去，我们就可以想见，这种闭关主义和自给自足，造成了公民和外邦人间怎样的严格界限，又怎样不可避免地促成奴隶经济的形成和发展了。在并非经济中心的农村地区如斯巴达则有农奴制和边区居民制度，它们的存在，是这个“维持自给生活……的公民集团”性命攸关的前提条件，所以斯巴达要有十分严峻的制度来维持这种残酷的阶级统治。
既然东方各国政制演变有其通例，希腊城邦制度则是例外，那么何以同样从原始公社的氏族民主出发，后者直接演变成为城邦制度，前者都几乎没有任何例外地走上“东方专制主义”的道路了呢？从亚里士多德起，许多西方史家对此作了几乎完全一致的斩钉截铁的解释，言词虽不尽一致，却可以亚里士多德下引几句话为其代表：
共同之处是，它们都存在过“神授王权”——有一个身兼军事领袖和最高祭司，或者用我国史籍的语言来说，叫做“国之大事，唯祀与戎”——的最高统治者，即君主。他的权力是绝对的，人民是他的“臣民”。这种王权起源于部落王。原始公社性质的部落的王，也许是氏族民主制度下的民选军事领袖，因为那在遥远的古代，不可能见于史籍。部落王通过兼并建立起来一个王国，他自已部落内与他一起从事征服的战士成为新王国的贵族，被征服部落的人民成为新王国的臣民。随后这种“杀人盈野、杀人盈城”的征服业绩被渲染为神的业绩，在征服中建立起来的王权也被渲染为神授的王权。王权所依靠是军事力量，但唯有当“手执宝剑”的王同时又是“受命于天”的王，他才具有精神上的权威，王权才世袭得下去。王权是神授的，所以我国周代的王称为天王，他是“天子”——“天的儿子”。古代东方诸国各有不同的宗教，王权神授所用的说法五花八门，各尽其妙，实质上是完全一致的。这种“神授王权”历久不变，“神授王权”的“政体”，按黑格尔的说法叫做“东方专制主义”，其性质和城邦制度是截然不同的。
希腊城邦行政官制的另一个特色是，全部行政官员并不组成为某个行政首脑统一领导之下的“政府”。各种行政官员任期不一，全都由公民大会或其他相应机构直接选出，各自独立对公民大会或其相应机构直接负责。这样的做法，公民大会就要直接处理许许多多具体行政事务，不免有轻重并列本末倒置的危险。为了补救这种缺点，于是由议事会（它由公民大会选任，或由城邦的每一个基层组织如村坊（Demos）分别推选定额人员组成）对应该提交公民大会的各项议案和报告先行预审，分别轻重缓急，也许还附加处理意见，然后提交大会。公民大会人数众多，无法进行详细讨论，通常只能就议事会提出议案加以批准或否决，所以议事会是一个实际掌握行政权的机构。
亚里士多德上述定义，是从公民权利方面来界说公民的含义的。假如我们参照希腊城邦的兵制即公民军或“民兵”制度，把公民的权利和义务两方面一起来考虑，那么我们可以构成这样一个概念，即公民是城邦的主人，他们有“执干戈以卫社稷”的义务，同时有权参加城邦内议事或审叛的职能，这一方面可以借此理解城邦的“主权在民”及直接民主制度的诠释，借此理解“公民是自己的主人”，“公民是轮流地统治或被统治”（亚里士多德：《政治学》），或用吴寿彭的译语叫做“轮番为治”的意思。希腊有过以中小农公民为主的农业城邦，他们的基本人口是公民及其家属，在历史的某个时期发挥过很重要的作用，“轮番为治”的直接民主显示出来过强大的威力。然而，我们也应该把“主人”一词，理解为公民是城邦内一切非公民——农奴、奴隶、外邦人、边区居民，甚至他们自己家里的妇女与小孩子的“主人”。希腊的奴隶制（包括农奴制）固然有其自己的历史，后面我们还要专节介绍，不过城邦及其公民的含义，本来也不可避免地要引导出奴隶和奴隶制的概念来的。
